Rechtliche Hintergründe zu Heimat und Fremde



Heimat bedeutet unter anderem die Zugehörigkeit zu einem Staat – seit 1948 gilt diese als Menschenrecht. Die schweizerische Staatsbürgerschaft wird von den Eltern an die Kinder vererbt. Unter bestimmten Voraussetzungen kann sie auch erworben werden. Da es ohne Gemeindebürgerrecht kein eidgenössisches Bürgerrecht gibt, spielt die kommunale Ebene bei den Einbürgerungen eine Schlüsselrolle. In Riehen ist dafür die Bürgergemeinde zuständig.


Was ist eine Riehenerin, was ist ein Riehener? Einfach ausgedrückt: eine Person, die das Bürgerrecht dieser Gemeinde besitzt. Riehener1 wird man in den meisten Fällen per Geburt. Man erbt das Gemeindebürgerrecht, also den Heimatort, von einem Elternteil; bis Mitte des 20. Jahrhunderts vom Vater.2 Gemäss dem Prinzip der Unverlierbarkeit des Schweizer Bürgerrechts – festgehalten in der Schweizer Bundesverfassung von 1848 –, behält ein geborener Riehener sein Bürgerrecht bis zum Tod. Wie seine weitere Biografie verläuft – ob er nach Brasilien auswandert, eine Ausländerin heiratet, ob er straffällig, Millionär oder Sozialhilfebezüger wird –, spielt dabei keine Rolle. Nur in Ausnahmefällen konnte ihm das Bürgerrecht entzogen werden, wenn er während des Zweiten Weltkriegs in den Augen der Behörden dem Ansehen, der Unabhängigkeit oder der Sicherheit seiner Heimat schadete.3


Anders sieht es bei der Riehenerin aus. Wenn sie einen Ausländer oder einen Mann mit einem anderen Heimatort heiratete, verlor sie bis weit ins 20. Jahrhundert ihr Bürgerrecht und übernahm dasjenige ihres Mannes. Auf diese Weise versuchte man, Konflikte bei der Armenhilfe sowie bei der Verteilung des Bürgernutzens – zum Beispiel gemeinschaftlich genutzte Wälder oder Weideflächen – zu vermeiden.4 Konnte das Paar keine ausreichenden Mittel für den Unterhalt seiner künftigen Familie nachweisen, konnte die Eheschliessung sogar verweigert und der «fremde Teil» ausgewiesen werden.5 


Brüchiges Bürgerrecht für Frauen


Bis Ende des 20. Jahrhunderts war das Bürgerrecht als Rechtsstatus für Frauen viel fragiler als für Männer. Im Fall einer Heirat verloren sie ihr Bürgerrecht und waren nur indirekt über ihre Ehemänner an den Staat gebunden.6 Das eidgenössische Bürgerrechtsgesetz von 1952 erlaubte es Schweizerinnen erstmals, bei der Heirat mit einem Ausländer die Beibehaltung ihrer Staatsbürgerschaft zu beantragen. Zuvor hatte der Verlust der Staatsbürgerschaft vor allem in den 1930er- und 1940er-Jahren teilweise fatale Folgen für die sogenannten «ausgeheirateten» Schweizerinnen. Wollten sie sich nach einer Scheidung oder nach dem Tod des Ehemanns wieder einbürgern lassen, mussten sie die gleichen Anforderungen erfüllen wie ausländische Bürgerrechtsbewerbende. 


Ausserdem blieben die Schweizerinnen ausgeschlossen von einem zentralen Bestandteil des Bürgerrechts, dem Stimm- und Wahlrecht: auf eidgenössischer Ebene bis 1971, im Kanton Basel-Stadt bis 1966. Bis 1982 verlor eine Riehenerin gemäss kantonalem Recht bei der Heirat ihr Gemeindebürgerrecht. Zwar kann sie seit 1958 das Amt der Bürgerrätin übernehmen, doch musste sie ihren Sitz abgeben, wenn sie einen Mann mit einem anderen Heimatort heiratete.7 


In der ‹Riehener Zeitung› wird die Möglichkeit, das durch Heirat verlorene Gemeindebürgerrecht wiederzuerlangen, erst 1989 im Zusammenhang mit dem neuen Eherecht erwähnt. Die Nachfrage blieb unter den Erwartungen.8 Seit 1991 wird bei den Aufnahmen ins Bürgerrecht auch der Name der Ehefrau und der Kinder genannt und publiziert.9 Bis 1990 wurden Familien und Ehepaare unter dem Namen des Mannes eingebürgert.


Unübersichtliche Vielfalt


Trotz zahlreicher Bestrebungen um Vereinfachung und Harmonisierung ist die Aufnahme ins Schweizer Bürgerrecht auch im Jahr 2013 hinsichtlich gesetzlicher Bestimmungen und Zuständigkeiten auf weltweit einmalige Art und Weise kompliziert. Weil das Bürgerrecht untrennbar aus einem kommunalen, kantonalen und eidgenössischen Teil besteht, spielen die Gemeinden und die Kantone nach wie vor eine Schlüsselrolle bei den Einbürgerungen. Ihre weitreichenden Kompetenzen sind als Ausdruck eines anhaltenden föderalistischen Aushandlungsprozesses zu verstehen.10 Somit gleicht die Einbürgerungslandschaft der Schweiz einem Flickenteppich mit annähernd so vielen unterschiedlichen Verfahren, wie die Nation Gemeinden zählt. 


Wenn im Folgenden die Einbürgerungspraxis in Riehen näher betrachtet wird, kann dies nur mit Blick auf den kantonalen und nationalen Kontext geschehen. Auch muss die historische Entwicklung des modernen Natio-nalstaats mitbedacht werden: Erst die revidierte Bundesverfassung von 1874 zwang den Kanton Basel-Stadt, ein Stimmrecht für niedergelassene Schweizer Männer zu schaffen. Zuvor hatten nur ortsansässige Bürger das Stimmrecht auf kantonaler und kommunaler Ebene. In der Folge verloren die Basler Zünfte ihre politische Macht und das komplizierte Wahlverfahren wurde abgeschafft.11 Im Rahmen der Kantonsverfassung von 1875 wurden in Basel, Riehen, Bettingen und Kleinhüningen die modernen Einwohnergemeinden geschaffen.12 Die alten Bürgergemeinden blieben daneben – wie in den meisten Kanto-nen – als «para-staatliche Korporationen» bestehen.13 


Wer sich im Jahr 2013 als Ausländer in der Schweiz einbürgern lässt, muss nicht nur seine staatskundlichen Kenntnisse und seine gelungene Integration unter Beweis stellen, sondern erhält mit dem Verfahren selbst eine Staatskunde-Lektion. Manche Bestimmungen und Regelungen mögen irritieren oder antiquiert wirken: Sie sind über Jahrhunderte historisch gewachsen. Den meisten Schweizern bleiben sie verborgen, weil sie keinen vergleichbaren Prozess durchlaufen müssen. Der Film ‹Die Schweizermacher› brach 1978 ein Tabu, indem er hinter die Kulissen blickte, und wurde zum bisher erfolgreichsten Schweizer Kinofilm aller Zeiten. Beim Verfassen des Drehbuchs hatte der Regisseur Rolf Lyssy seiner Fantasie freien Lauf gelassen, die sich an einer Zeitungsnotiz entzündet hatte. Später zeigte sich, dass das im Film gezeigte Vorgehen der Behörden von der Realität in vielen Fällen weit übertroffen wurde.14 


Vom politischen zum Verwaltungsakt


Seit Lyssis Film hat sich vieles verändert. Bei allen gemeindespezifischen Variationen und historischen Entwicklungen gibt es jedoch seit Mitte des 19. Jahrhunderts eine Konstante: Diejenigen, die im Besitz des Schweizer Bürgerrechts sind, entscheiden allein über die Aufnahmebedingungen derjenigen, die nicht mit diesem Recht geboren wurden. Einzig in den Kantonen Jura und Neuenburg können auch niedergelassene Ausländer bei der Ausgestaltung der kantonalen Bürgerrechtsgesetze mitbestimmen. Während manche Einbürgerungsgremien darauf achten, dass mindestens einzelne ihrer Mitglieder das Verfahren aus eigener Erfahrung kennen, bestand der Riehener Bürgerrat seit jeher aus geborenen Schweizern, vereinzelt auch Schweizerinnen. Die kantonale Initiative ‹Stimmrecht für Migrantinnen und Migranten› – ein Indiz für die Offenheit einer Gemeinde gegenüber ihren Einwohnern ohne Schweizer Pass – wurde im Jahr 2010 im Kanton Basel-Stadt deutlich abgelehnt, in Riehen fiel die Ablehnung noch deutlicher aus als in Basel. 


Seit 1992 können sich Frauen und Männer, die einen Schweizer oder eine Schweizerin heiraten, erleichtert einbürgern lassen. Dieses Verfahren kostet weniger und geht schneller. Die Kompetenz liegt beim Bund, der nach Anhörung des Kantons das Gemeinde- und das Kantonsbürgerrecht verleiht. Die sogenannten ‹erleichterten Einbürgerungen› machen heute rund einen Drittel aller Aufnahmen ins Schweizer Bürgerrecht aus. Es handelt sich im Gegensatz zu den ‹ordentlichen Einbürgerungen› nicht um einen politischen, sondern um einen Verwaltungsakt.18 Im Gegensatz dazu sind für die ordentlichen Einbürgerungen je nach Gemeinde unterschiedliche Institutionen zuständig: die Einwohner- oder die Bürgergemeinde, die Exekutive oder die Legislative – oder beide. Schliesslich gibt es in manchen Gemeinden speziell ernannte Einbürgerungskommissionen, die sich aus Vertretern von Bürger- und/oder Einwohnergemeinde konstituieren.


Der Weg durch die Instanzen


In Riehen und Bettingen ist der Bürgerrat für die Einbürgerungen zuständig, in Basel die Einbürgerungskommission der Bürgergemeinde. Der Instanzenweg, den ein Einbürgerungsgesuch durchlaufen muss, hat sich trotz verschiedener Gesetzesrevisionen seit Mitte des 19. Jahrhunderts nicht gross verändert.19 Heute reicht der ausländische Bewerber sein Gesuch beim kantonalen Amt für Migration ein, das die gesetzlichen Voraussetzungen prüft und ein Dossier mit allen notwendigen Schriften zusammenstellt. Dazu werden Akten der kantonalen Fremdenpolizei, der Vormundschaftsbehörde, der Steuerbehörde, des Betreibungsamts, der Staatsanwaltschaft und weiterer Amtsstellen konsultiert. Zudem werden die ‹Lebensverhältnisse›, der ‹Leumund› und die ‹Integration› geprüft. Ergeben diese Nachforschungen nichts Nachteiliges, wird der Gesuchsteller zu einem Gespräch eingeladen. In der Folge wird ein Erhebungsbericht erstellt, der den persönlichen Eindruck des Bewerbers, seine Integration und seinen Charakter sowie eine Empfehlung enthält. Bericht und Dossier werden nun an die zuständige Bürgergemeinde und den Bund weitergeleitet. In Riehen hat sich der Bewerber nun im Büro der Bürgergemeinde im Werkhof zu melden, wo ihn die Bürgerratsschreiberin zu einem kurzen Gespräch empfängt und ihm Informationsmaterial für die Prüfungsvorbereitung aushändigt. Wenn weitere Abklärungen durch die Bürgergemeinde nichts Nachteiliges ergeben, wird der Bewerber zu einem Gespräch mit dem Bürgerrat eingeladen. Dabei werden vor allem die staatskundlichen Kenntnisse und die Integration geprüft. In der Folge wird ein Antrag auf Annahme oder Ablehnung des Gesuchs gestellt. Die Einbürgerung wird rechtskräftig, sobald sie auch von Bund und anschliessend vom Regierungsrat bewilligt wird. Das ganze Verfahren dauert zurzeit rund zwei Jahre.


In Riehen wurden bis vor Kurzem ordentliche Einbürgerungsgesuche nach einem positiven Entscheid des Bürgerrats der Bürgerversammlung zur Abstimmung vorgelegt, sofern die Gesuchsteller weniger als 15 Jahre im Kanton gewohnt hatten. Bei einem Wohnsitz im Kanton von mehr als 15 Jahren entschied der Bürgerrat. Nach der letzten Gesetzesrevision von 2012 liegt die Entscheidungskompetenz über alle ordentlichen Einbürgerungen beim Bürgerrat, die Abstimmung durch die Bürgerversammlung entfällt. Auf dieser Ebene sind Ablehnungen von Gesuchen, wie sie in den 1990er-Jahren beispielsweise in Pratteln oder Emmen vorkamen, sehr selten. Die letzte kam 1985 vor. Hingegen gibt es regelmässig Ablehnungen oder Rückstellungen von Gesuchen durch den Bürgerrat. Im Fall einer Rückstellung kann sich der Bewerber nach einer gewissen Zeit nochmals melden, wenn er meint, die Einbürgerungsbedingungen zu erfüllen.20


Willkommen in Riehen


Der lange Weg zum Bürgerrecht endet in Riehen im 21. Jahrhundert mit der feierlichen Übergabe der Bürgerbriefe im neuen Wettsteinhaus und mit der Einladung zur ersten Bürgerversammlung. Die Begrüssung der anwesenden Neubürger gehört seit der Nachkriegszeit zum festen Ritual der an Traktanden nicht eben reichen jährlichen Bürgerversammlung. Dabei sind die Emotionen der neu Aufgenommenen ebenso spürbar wie eine gewisse Sozialkontrolle. «Die Aufgerufenen erhoben sich kurz. In ihren Gesichtern spiegelte sich eine Mischung von Freude und Stolz, vielleicht auch von ein wenig Scheu», beschreibt die ‹Riehener Zeitung› die Begrüssungsszene.21 Die Frage, wie viele Neu- und Jungbürger bei der Versammlung erscheinen, bewegt die Gemüter regelmässig und wird von einzelnen Bürgern und Bürgerräten sowie von der Lokalzeitung mit Lob oder Tadel erwähnt. Im Mai 2013 herrschte Freude: Es erschienen fast doppelt so viele Neubürger wie im Jahr zuvor. Sie waren von Bürgerratspräsident 
Martin Lemmenmeier persönlich ermahnt worden, an die Versammlung zu kommen.22 Allerdings ist auch von den Altbürgern jeweils nur ein sehr kleiner Teil an der jährlichen Versammlung präsent. Sonst hätte die rund 3400 stimmberechtigte Mitglieder zählende Gemeinschaft ein Raumproblem.


Die Motive, ein Einbürgerungsgesuch zu stellen, sind bisher kaum erforscht.23 Sowohl Ausländern wie Schweizern geht es letztlich um Zugehörigkeit. Während bei Ausländern auch die politische Partizipation auf Ebene der Einwohnergemeinde, des Kantons und des Bundes auf dem Spiel steht, ist es bei Schweizern viel eher eine symbolische Zugehörigkeit: Der sichtbare Ausdruck dafür, ganz in Riehen angekommen zu sein.24 Bürgerratspräsident Hansjörg Tobler sagte im Oktober 1988 den neuen Bürgern, «dass unser Dorf jetzt ihre Heimat sei und dass die Bürgergemeinde Riehen immer für sie da sei. Eine Einbürgerung bringe dem Bürger keinen materiellen Nutzen, da er aus dem Bürgergut weder Holz noch Bargeld erhalte».25 Für Ausländer bedeute es eine neue Heimat, für Schweizer sei das Riehener Bürgerrecht ein «ideeller Wert». Tobler forderte die Neubürger auch dazu auf, an der Gestaltung der Bürgergemeinde mitzuwirken, allenfalls auch berechtigte Kritik zu üben. Offene Kritik gibt es in der Bürgerversammlung indessen äusserst selten. Das Recht auf Interpellationen und Anträge wird kaum genutzt. 


Prüfstein Integration


Das wichtigste Kriterium für die Aufnahme ins Bürgerrecht war im Kanton Basel-Stadt bis Ende des 20. Jahrhunderts die ‹Assimilation› der Gesuchsteller. Das geltende Bürgerrechtsgesetz von 1992 enthält dabei beträchtliche Ermessensspielräume, die sich insbesondere in den Gesprächen mit den Bürgerrechtsbewerbern auf kantonaler und kommunaler Ebene zeigen.26 In einem von den Bürgergemeinden Basel, Riehen und Bettingen gemeinsam mit dem Kanton Basel-Stadt verfassten Leitfaden zur Einbürgerung von ausländischen Staatsbürgern wurde der Begriff der ‹Assimilation› im Jahr 1999 durch den der ‹Integration› ersetzt. Diese zentrale Einbürgerungsvoraussetzung erstreckt sich auf soziale, kulturelle, politische und wirtschaftliche Aspekte. 


In Riehen führt der Gesamtbürgerrat die Gespräche mit den Bürgerrechtsbewerbern, die ihrem Gesuch entsprechend als Einzelperson, als Paar oder Familie zum Termin im Gemeindehaus erscheinen. Das Gespräch wird von der Bürgerratsschreiberin protokolliert. Während es bei den Schweizer Bewerbern eher um ein lockeres Kennenlernen geht, enthält das Gespräch mit den ausländischen Bewerbern eine eigentliche Prüfung über Staatskunde, Geografie und Geschichte der Schweiz, des Kantons Basel-Stadt und der Gemeinde Riehen. Der Bürgerrat übernimmt damit die Rolle des ‹Gate-Keepers›, der darüber wacht, dass nur gut integrierte Personen Einlass in die Gemeinschaft von Staatsbürgern erhalten. 


Wenn die von den ausländischen Bürgerrechtsbewerbern geforderte ‹Integration› beschrieben wird als «gegenseitiger Prozess, der von Einheimischen sowie Ausländern und Ausländerinnen eine aktive Mitbestimmung erfordert»30, so ist nicht nur die Anpassungsleistung der Zugewanderten, sondern auch der Beitrag der Einheimischen von Interesse. In Riehen werden vom privaten Verein ‹Miteinander Vorwärts› und von der Einwohnergemeinde seit rund zehn Jahren Sprach- und Integrationskurse angeboten; die Bürgergemeinde beteiligte sich daran nur kurze Zeit. Zwar gehört die Förderung der Heimat- und Ortsverbundenheit zu ihren Zielen31, doch es bleibt offen, wie sie dies konkret umsetzt.


Zwar sind die Zahlen der stimmberechtigten Bürger in Riehen seit den 1990er-Jahren rückläufig. Doch eine aktive Förderung der Einbürgerungen kommt für den Bürgerrat zurzeit nicht infrage. Dies war 2011 mittels einer Interpellation in der Bürgerversammlung angeregt worden. Der Bürgerrat beantwortete den Vorstoss knapp und ablehnend – und erntete dafür Applaus aus der Bürgerversammlung.32


Ein «Unfall» ohne Folgen


Die bisher letzte Ablehnung eines Gesuchs durch die Bürgerversammlung – trotz Empfehlung des Bürgerrats – 
sorgte an der Bürgerversammlung vom 10. Juni 1985 für Aufsehen. Ein anwesender Bürger hatte für die Ablehnung des Gesuchs eines ungarischen Staatsbürgers plädiert, da dieser nach seiner persönlichen Einschätzung nicht als Schweizer tauge. Anstatt die Vorwürfe im Einzelnen abzuklären, liess Bürgerratspräsident Hans Schmid sofort abstimmen: Das Resultat war negativ. Edmund Wenk, der diese Angelegenheit später in der ‹Riehener Zeitung› publik machte, aber an der besagten Versammlung nicht teilnehmen konnte, setzte sich in der folgenden Versammlung für den Abgelehnten ein und entlarvte die Vorwürfe als haltlos. Ein Jahr später wurde der abgelehnte Gesuchsteller aufgenommen, der Bürgerrat hatte sich in der Zwischenzeit neu konstituiert.33


Der Zwischenfall bewegte Wenk dazu, für eine Reform des Einbürgerungsprozederes zu plädieren. Er gab zu bedenken, «dass eine solche Einbürgerung in Riehen nicht allein von einem Präsidenten oder einer Gruppe von Bürgern abhängig gemacht werden darf. Willkür, Missachtung unserer zuständigen offiziellen Behörden, emotionelle Gruppenmanipulationen und hinterhältige Kulissenspiele sollten in unserer Demokratie keinen Platz erhalten. Dies gerade dort nicht, wo es um menschliche Schicksale geht und das Ansehen unseres Bürgerrechts auf dem Spiele steht.»34 Er schlug deshalb vor, die Gemeindeordnung dahin gehend zu ändern, dass die von den anwesenden Bürgern an einer Versammlung vorgebrachten Einwendungen zuerst auf ihren Wahrheitsgehalt überprüft werden müssten und über dieses Gesuch erst in einer späteren Versammlung abgestimmt werden dürfe. Ein «Unfall» wie derjenige vom 10. Juni 1985 liesse sich damit einfach ausschalten. Der ehemalige Bürgerratspräsident, der nun in der Kritik stand, verteidigte sich in der ‹Riehener Zeitung› vom 11. März 1988 mit der freien Meinungsäusserung: «Seien wir froh, dass wir diese noch haben, im Gegenteil zu den Oststaaten, wo den Leuten, sprich Bürgern, die Maulbinde umgehängt wird.» 


In der Versammlung vom 27. Juni 1988 stellte der Riehener Bürger Zoltan Mészàros den Antrag auf Änderung der Geschäftsordnung der Bürgergemeinde Riehen. In Ergänzung zu Paragraf 13 schlug er Folgendes vor: «Werden gegen einen Gesuchsteller um das Riehener Bürgerrecht an einer Bürgerversammlung Anschuldigungen von Dritten vorgebracht, die von offiziellen Stellen nicht auf den Wahrheitsgehalt überprüft wurden, soll der Kandidat die Möglichkeit haben, sofort mündlich oder innert 14 Tagen schriftlich zu den Vorwürfen Stellung nehmen zu können.»37 Der Antrag wurde mit grossem Mehr gegen sechs Stimmen bei etlichen Enthaltungen abgelehnt. Mészàros äusserte seine Enttäuschung in einem Leserbrief: Die Ablehnung seines Antrags zeige ihm, «dass der Bürgerrat und die ca. 3 % noch anwesenden Riehener Bürger jetzt noch nicht bereit sind, die Grund-Menschenrechte der Bürgerratsbewerber zu akzeptieren».38


Einbürgerung als Gnadenakt


Im Zusammenhang mit Überfremdungsdiskursen und der Sonderstellung des Landes in den beiden Weltkriegen war das Schweizer Bürgerrecht auch in Riehen symbolisch überhöht worden. Die Einbürgerungen wurden als Gnadenakt empfunden und auch so bezeichnet.


Die Machtergreifung der Nationalsozialisten im Jahr 1933 führte auch in Riehen zu einem deutlichen Anstieg an Gesuchen.39 Ein in den 1930er-Jahren gestellter Antrag, überhaupt keine Ausländer mehr einzubürgern, wurde abgelehnt, weil er unvereinbar mit kantonalem Recht war.40 Es blieb die Verweigerung: Abgelehnt wurde beispielsweise im April 1941 die Einbürgerung des Konditors Michael Raith-Bandle. Er fand, wie die ‹Riehener Zeitung› vom 2. Mai 1941 berichtet, «vor der Versammlung keine Gnade, trotzdem vom Bürgerrat nichts Nachteiliges über den Bewerber berichtet wurde». In der Folge wurde er eingezogen und starb als deutscher Soldat. An der gleichen Versammlung lehnte die Bürgerversammlung das Einbürgerungsgesuch der deutschen Hausangestellten Anna Höllstin ab, obwohl der Bürgerrat sie zur Aufnahme empfohlen hatte.41


Gnade fanden hingegen die Geschwister Josephy. Sie wurden – vermutlich als Flüchtlinge – in Riehener Familien aufgenommen. Die ‹Riehener Zeitung› betonte ihre gelungene Assimilation: Sie wurden, «wie man aus verschiedenem Mund hören durfte, zu flotten, anständigen Staatsbürgern erzogen». Sozusagen als Belohnung wurde ihnen dann das Bürgerrecht zuerkannt: «Drei Heimatlosen wurde wieder eine Heimat geschenkt.»42 


Abgelehnt aus politischen Gründen 


Bei Gesuchen deutscher Staatsbürger führte ihre tatsächliche oder behauptete Einstellung zum Nationalsozialismus in der Zeit nach dem Zweiten Weltkrieg häufig zu Ablehnungen. So wurde etwa das Gesuch des Sand- und Kieslieferanten Otto Hupfer-Braun im Juli 1946 erst beim dritten Anlauf nach eingehender Diskussion angenommen.43


Nicht immer waren die Einwände gerechtfertigt, die aus den Reihen der Bürgerversammlung gegen die Bewerber erhoben wurden. Schon im Jahr von Hitlers Machtergreifung hatte sich ein ungenannt gebliebener Bürger mit einem Leserbrief an die ‹Riehener Zeitung› gewandt und sich darüber beklagt, dass «eine gewisse Persönlichkeit, die sich kolossal wichtig vorkommt, rein gefühlsmässig für Ablehnung spricht, nur weil er befürchtet, der Betreffende könnte eventuell hitlerischer Gesinnung sein». Der Leserbriefschreiber sprach dem Bürgerrat für die sorgfältige Prüfung der Gesuche sein Vertrauen aus und empörte sich umso mehr über die unsachliche Anfeindung von Bewerbern, die der Bürgerrat zur Aufnahme empfohlen hatte. «Alle Anständigen fühlten sich durch diese bei jedem Gesuch wiederkehrenden blöden Äusserungen angewidert. Es weiss ja selbst jeder, wie man stimmen will, man hat es nicht nötig, auf Leute zu hören, denen jegliche Objektivität abgeht.»44 


Ein Zwischenfall ähnlicher Art muss sich 1982 ereignet haben. Offenbar fielen an der Bürgerversammlung Worte, für die sich einer der Anwesenden derart schämte, dass er sich stellvertretend in einem Leserbrief öffentlich bei «allen Einwohnern Riehens, Schweizern und Ausländern», dafür entschuldigte: In der Nominationsrede für den neuen Bürgerratspräsidenten wurde Kandidat Hans Schmid unter anderem mit der Begründung empfohlen, «dass man ‹Riehener› im Bürgerrat sehen und damit vermeiden wolle, dass gar noch Ausländer mit ‹Vergangenheit› in die Spitze des Bürgerrates vordringen. (Der Sprecher benutzte allerdings weit eindeutigere Redewendungen)».45 Die ‹Riehener Zeitung›, die in ihrer Berichterstattung nicht darauf eingegangen war, fügte dem abgedruckten Leserbrief ein diplomatisches Nachwort seitens der Redaktion an: «Es ist anzunehmen, dass der betreffende Votant als alter Riehener Dorfpolitiker nach dieser verbalen Entgleisung über das nötige Gespür verfügen wird, um diese Sache wieder ins Lot zu bringen.»46


Unterwegs zu einem zeitgemässen Bürgerrecht


Nachdem die Schweiz punkto Einbürgerungen von Ausländern bis in die 1990er-Jahre das Schlusslicht Europas gebildet hatte, rückte sie nach der Revision des Bürgerrechtsgesetzes 1992 ins Mittelfeld auf. Parallel dazu wurde die Einbürgerung zunehmend politisiert. Ablehnungen von Bürgerrechtsbewerbern auf Gemeindeebene sorgten landesweit für Schlagzeilen, während die ‹Riehener Zeitung› Jahr für Jahr die liberale Einbürgerungspraxis in Riehen lobte. Nachdem das Bundesgericht die von den Gemeinden angewandten Kriterien für die Einbürgerung geprüft hatte, fällte es im Jahr 2003 ein wegweisendes Urteil: Die Behörden müssen die Verweigerung einer Einbürgerung seither begründen, Einbürgerungsentscheide durch die Gemeindeversammlung sind nur noch zulässig, wenn im Vorfeld eine Diskussion stattfindet.48 Zurzeit behandelt der Nationalrat eine Totalrevision des Bürgerrechtsgesetzes. Langfristig dürfte sich das Bürgerrecht in der Schweiz zunehmend in Richtung Verwaltungsakt entwickeln. Empfehlungen für ein zeitgemässes Bürgerrecht liegen vor, ihre Umsetzung steht noch aus.49 Der Blick auf die historischen Hintergründe der heutigen Einbürgerungspraxis und die Vielzahl der daran beteiligten Akteure lässt vermuten, dass dies noch eine ganze Weile dauern wird.


Standardisierte Einbürgerungsquoten in Gemeinden ab 15 000 Einwohnern


Die Einbürgerungsquote bezeichnet die Zahl der Einbürgerungen im Verhältnis zu den im Land lebenden Ausländern. Sie ist nicht nur von der Anzahl bewilligter Gesuche abhängig, sondern auch davon, ob Ausländer überhaupt ein Gesuch stellen. Beides wird von komplexen Faktoren beeinflusst. Diese Quote erlaubt es, Gemeinden miteinander zu vergleichen. Riehen liegt hier hinter Basel im Mittelfeld der Gemeinden mit mehr als 15 000 Einwohnern. Die höchsten Einbürgerungsquoten finden sich in den Agglomerationen von Bern, Genf und Zürich. Basel liegt hinter Zürich und Bern zurück, was insofern erstaunt, als der Kanton Basel-Stadt im nationalen Vergleich eher niedrige Hürden bei den Einbürgerungsbedingungen setzt. 47


Meilensteine in der Geschichte des Bürgerrechts in der Schweiz und im Kanton Basel-Stadt

Auswahl der Daten im Hinblick auf die Relevanz für das Einbürgerungsverfahren in Riehen 2013

1952 Das nach dem Zweiten Weltkrieg geschaffene Bundesgesetz über Erwerb und Verlust des Schweizer Bürgerrechts ist mit mehrfachen Anpassungen bis heute in Kraft. Neuerungen: Erhöhung der Wohnsitzfrist auf zwölf Jahre, die im Alter zwischen 10 und 20 in der Schweiz verbrachten Jahre zählen doppelt. Die Assimilationsforderung ist Bestandteil des Gesetzes: «Eingebürgert soll nur der Ausländer werden, der dazu geeignet und würdig ist. Er muss in entschiedenem Masse in die schweizerischen Verhältnisse eingelebt, in sie hinein gewachsen sein. Seine Art, sein Charakter, seine ganze Persönlichkeit müssen zur Annahme berechtigen, er werde ein guter, zuverlässiger Schweizerbürger.»16 Die Prüfung der Eignung findet hauptsächlich auf kommunaler und kantonaler Ebene statt. 


1964 Die im Kanton Basel-Stadt zunehmend restriktiver gewordene Praxis wird im neuen kantonalen Bürgerrechtsgesetz verankert. Die Aufnahme ins Bürgerrecht setzt nun voraus, «dass der Bewerber a) in bürgerlichen Ehren steht; b) einen guten Leumund besitzt; c) mit den Verhältnissen in Gemeinde, Kanton und Bund vertraut ist, die schweizerische Demokratie bejaht und genügend assimiliert ist; d) seinen privaten und öffentlich-rechtlichen Verpflichtungen nachkommt». Ausserdem sollte er «imstande sein, für seinen und seiner Familie Lebensunterhalt aufzukommen», sowie «nicht an einem seelischen oder körperlichen Leiden erkrankt sein, durch das er oder seine Nachkommen erheblich gefährdet werden». Der sogenannte ‹Eugenikartikel› wurde erst 1981 aus dem Gesetz gestrichen.


1982 Mit der Revision des Basler Bürgerrechtsgesetzes von 1982 und weiteren Revisionen von 1992 und 2001 wurden die kantonalen Einbürgerungsnormen seit dem Gesetz von 1902 erstmals gelockert.


1992 Eine Ausländerin, die einen Schweizer heiratet, wird nicht mehr automatisch Schweizerin. Frauen und Männer, die eine Person mit schweizerischer Nationalität heiraten, können sich erleichtert einbürgern lassen. Neu gibt es ein Recht auf Doppelbürgerschaft.


1994 Der Vorschlag einer erleichterten Einbürgerung für in der Schweiz geborene und aufgewachsene Ausländer wird vom Volk knapp angenommen, scheitert aber am Ständemehr. Sieben Kantone (ZH, BE, FR, GE, JU, NE, VD) vereinfachen das Verfahren im Rahmen eines Konkordats auf Kantonsebene. Der Kanton Basel-Stadt tritt dem Konkordat nicht bei und geht einen eigenen Weg.


1999 In einem für die Bürgergemeinden des Kantons Basel-Stadt verbindlichen Leitfaden wird die Einbürgerungsbedingung der ‹Assimilation› durch ‹Integration› ersetzt. Als integriert gilt gemäss Paragraf 13 des kantonalen Bürgerrechtsgesetzes, wer «a) die schweizerische Rechtsordnung und insbesondere deren Grundwerte beachtet, b) die deutsche Sprache in einem Ausmass beherrscht, um selbständig in den hiesigen Angelegenheiten des täglichen Lebens handeln zu können, c) mit den hiesigen gesellschaftlichen Verhältnissen sowie den wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Lebensbedingungen vertraut ist, d) den Willen zur Teilnahme am Wirtschaftsleben und zum Erwerb von Bildung bekundet, […] e) ihre oder seine Zahlungsverpflichtungen erfüllt».


2012 Im Kanton Basel-Stadt müssen fremdsprachige Bürgerrechtsbewerbende ab 16 Jahren ihre deutschen Sprachkenntnisse mit einem Test nachweisen. Ein Dispens ist möglich, wenn sie das erforderliche Sprachniveau mit einem Diplom nachweisen können oder während mindestens drei Jahren eine staatlich anerkannte Schule besucht haben. Die Bürgergemeinde Basel führt diese Prüfung auch für die Gesuchsteller aus Riehen und Bettingen im Auftrag der dortigen Bürgergemeinden durch. Die kantonale Wohnsitzfrist wird von fünf auf drei Jahre, die kommunale von drei auf zwei Jahre verkürzt. 


Beginn der Diskussionen zur Totalrevision des Bürgerrechtsgesetzes im Nationalrat. Vorgesehene Änderungen: Nur noch Personen mit C-Bewilligung sollen ein Gesuch stellen können, Verkürzung der Wohnsitzdauer auf acht Jahre, Aufenthaltsdauer im Kanton und in der Gemeinde gesamtschweizerisch drei Jahre.


Bürgergemeinden in der Schweiz


Die Entstehung der Bürgergemeinden geht ins 16. Jahrhundert zurück. Gemäss einem Tagsatzungsbeschluss von 1551 mussten die Gemeinden für ihre Armen sorgen. Vor der Entstehung der Sozialwerke bedeutete das Gemeindebürgerrecht also ein Anrecht auf Unterstützung bei Erwerbslosigkeit, Armut und Krankheit. Diese Unterstützungspflicht führte zu einer strengen sozialen Kontrolle und zu einer Abschliessungstendenz der Bürgergemeinden. Sie erklärt deren historisches Interesse, über ein grosses Vermögen zu verfügen – auf dem Land insbesondere auch über gemeinsam genutzte Wälder und Weiden – und den Kreis der Unterstützungsbedürftigen klein zu halten.


Während der Helvetik (1798–1803) blieben die alten Bürgergemeinden neben den neu geschaffenen Einwohnergemeinden bestehen. In der folgenden Phase der Mediation (1803–1813) gingen die Kantone getrennte Wege. Zahlreiche Kantone der Westschweiz verzichteten in der Folge auf eine Weiterführung ihrer Bürgergemeinden. Andere teilten das Vermögen von Einwohner- und Bürgergemeinden auf und schufen zwei mehr oder weniger getrennte Institutionen. Die bis heute bestehenden Bürgergemeinden weisen hinsichtlich ihrer politischen und wirtschaftlichen Bedeutung grosse Unterschiede auf. Von wenigen Ausnahmen abgesehen, verloren sie ihre sozialpolitischen Aufgaben zu Beginn des 21. Jahrhunderts. Seit 1975 auf Bundesebene das Wohnortsprinzip eingeführt wurde, sind nicht mehr die Bürgerorte, sondern die Wohngemeinden für die Unterstützung von Sozialhilfebezügern zuständig. Die traditionelle Verbindung zwischen Armenrecht und Gemeindebürgerrecht prägt Gesetze und Einbürgerungspraxis auf kantonaler und kommunaler Ebene aber noch heute.


Riehener Bürger und Eingebürgerte in Zahlen


Von 1800 bis 1900 wurden in Riehen 55 Personen eingebürgert: 33 aus Deutschland, drei aus dem Elsass oder aus Frankreich, zwei aus dem Kanton Aargau, 15 aus dem Kanton Basel-Landschaft und zwei aus Bettingen. In den Jahren 1900–1922 wurden 217 Personen eingebürgert: 128 aus Deutschland, 25 aus anderen Ländern, zwei aus dem Kanton Waadt und der Rest aus deutschsprachigen Kantonen, wovon vier aus Bettingen. Von den 376 in den Jahren 1923–1945 Eingebürgerten stammten 203 aus Deutschland, dazu kamen 22 weitere Ausländer. Nach dem Zweiten Weltkrieg sank der Anteil der Deutschen plötzlich unter 50 Prozent und bald darauf unter 10 Prozent.27 


1981–1990 wurden insgesamt 584 Personen ins Riehener Bürgerrecht aufgenommen, davon waren 45 Prozent Ausländer und 55 Prozent Schweizer.28 In den Jahren 2001–2012 führte der Bürgerrat Gespräche zu 359 Gesuchen ausländischer Bewerber – ein Gesuch kann eine Einzelperson, ein Paar oder eine ganze Familie einschliessen. Davon wurden insgesamt 22 abgelehnt, drei Bewerber zogen ihr Gesuch zurück und 57 Gesuche wurden vom Bürgerrat zurückgestellt.29 Die Gesamtzahl der stimmberechtigten Bürger erreichte im Jahr 1997 einen vorläufigen Höhepunkt. Die Zahl lag damals bei 4545 Personen, nahm seither tendenziell ab und lag im Jahr 2012 bei 3381 Personen. 


Bürgergemeinde Riehen


Bis 1982 war die Exekutive der Bürgergemeinde praktisch identisch mit derjenigen der Einwohnergemeinde. Durch diese Personalunion waren die beiden Gremien politisch sehr ähnlich ausgerichtet. Die Bürgerversammlung wurde als offene Fragestunde zu allen Angelegenheiten der Gemeindepolitik genutzt. 1982 verzichtete erstmals ein Präsident der Einwohnergemeinde darauf, gleichzeitig das Amt des Bürgergemeindepräsidenten zu übernehmen. Zuvor gab es das nur, wenn ein Gemeinderat wegen fehlenden Riehener Bürgerrechts nicht gleichzeitig Bürgerrat sein konnte.


Der Bürgerrat wird alle vier Jahre durch die Bürgerversammlung gewählt. Im Jahr 2010 wurde er von sieben auf fünf Mitglieder verkleinert.
Von 1986 bis 2005 war die Bürgergemeinde für die Sozialhilfe der Riehener Einwohner zuständig und wurde dafür personell und finanziell von der Einwohnergemeinde unterstützt. Nach der Übergabe der Sozialhilfe an die Einwohnergemeinde wurde das Verhältnis zwischen Einwohner- und Bürgergemeinde neu geregelt.35 Gemäss einer neuen Vereinbarung aus dem Jahr 2008 entfiel der Verwaltungskostenbeitrag an die Bürgergemeinde, doch erbringen die Mitarbeitenden der Einwohnergemeinde weiterhin unentgeltliche Dienstleistungen für die Bürgergemeinde im Wert von jährlich maximal 10 000 Franken, zudem kann die Bürgergemeinde diverse Räume im Gemeindehaus gratis benützen.


Die Suche nach neuen Aufgaben für die Bürgergemeinde verlief bisher ergebnislos.36 Neben der Verwaltung ihres Vermögens, das sich auf 1,7 Millionen Franken beläuft, sind die Einbürgerungen ihr Kerngeschäft. Seit 2006 darf sie – wie alle anderen Einbürgerungsinstanzen in der Schweiz – nur noch Gebühren verlangen, welche die Kosten für das Einbürgerungsverfahren decken. Dass diese viel höher sind als in Basel oder Bettingen, wird mit der unterschiedlichen Kostenstruktur der Bürgergemeinden begründet. 


1 Im Folgenden wird die weibliche Form nur verwendet, wenn es speziell um das Bürgerrecht von Frauen geht. Ansonsten sind bei der Verwendung der männlichen Form Frauen mitgemeint.


2 Vgl. Regina Wecker: Die Politik mit dem Bürgerrecht, in: Traverse 1, 2012, S. 141–155, hier S. 146.


3 Nicole Schwalbach: Ausbürgerung zur Zeit des Zweiten Weltkriegs, in: Brigitte Studer et al.: Das Schweizer Bürgerrecht. Erwerb, Verlust, Entzug von 1848 bis zur Gegenwart, Zürich 2008, S. 265–291, hier S. 265.


4 Silke Redolfi: Liebe über die Grenze: der Verlust der Schweizer Staatsangehörigkeit durch die Heirat mit einem Ausländer und die Folgen für die Frauen, in: Wolfgang Homburger (Hg.): Grenzüberschreitungen: der alemannische Raum – Einheit trotz der Grenzen?, Ostfildern 2012, S. 73–84, hier S. 76; vgl. auch Wecker, Bürgerrecht, S. 146.


5 Ebenda.


6 Ebenda.


7 Regula Argast: Das Basler Kantons- und Gemeindebürgerrecht, in: Brigitte Studer et al.: Das Schweizer Bürgerrecht. Erwerb, Verlust, Entzug von 1848 bis zur Gegenwart, Zürich 2008, S. 187–228, hier S. 221f.


8 Riehener Zeitung, 21.4.1989.


9 Riehener Zeitung, 26.4.1991.


10 Pascale Steiner, Hans-Rudolf Wicker (Hg.): Paradoxien im Bürgerrecht. Sozialwissenschaftliche Studien zur Einbürgerungspraxis in Schweizer Gemeinden, Zürich 2004, S. 16f. 


11 Argast, Kantonsbürgerrecht, S. 189.


12 Michael Raith: Gemeindekunde Riehen, Riehen 1988, 2. Aufl., S. 232.


13 Steiner/Wicker, Paradoxien, S. 17.


14 Christian Dütschler: Das Kreuz mit dem Pass. Die Protokolle der Schweizermacher, mit einem Vorwort von Rolf Lyssy, Zürich 1998, S. 7–10.


15 Vgl. Eidgenössische Kommission für Migrations-fragen (EKM): Einbürgerungslandschaft Schweiz. Entwicklungen 1992–2010, Bern 2012; Steiner/Wicker, Paradoxien; Argast, Kantons-bürgerrecht; Leitfaden für die ordentliche Einbürgerung von ausländischen Staatsan-gehörigen im Kanton Basel-Stadt, gemeinsam erarbeitet von den Bürgergemeinden Basel, Riehen und Bettingen sowie vom Kanton Basel-Stadt, Basel, 3.12.2009.


16 Botschaft des Bundesrats an die Bundesversammlung zum Entwurf zu einem Bundesgesetz über Erwerb und Verlust des Schweizerbürgerrechts vom 9. August 1951.


18 Steiner/Wicker, Paradoxien, S. 25.


19 Die folgende Passage vgl. Argast, Kantonsbürgerrecht, S. 199f.


20 Gespräch mit Oliver Meury, Amt für Migration Basel-Stadt, vom 11.7.2013; Gespräch mit Eleonore Spiniello Behret, Bürgerratsschreiberin Bürgergemeinde Riehen, vom 10.7.2013; vgl. auch Argast, Kantonsbürgerrecht, S. 199.


21 Riehener Zeitung, 2.5.2002.


22 Riehener Zeitung, 10.5.2013.


23 Eidgenössische Kommission für Migrations-fragen (EKM): Einbürgerung. Vorschläge und Empfehlungen für ein zeitgemässes Bürgerrecht, Bern 2012, S. 55.


24 Gespräche im Juli 2013 mit zwei Schweizer Bürgern und zwei deutschen Staatsbürgerinnen, die im Zeitraum von 2008 bis 2012 in Riehen eingebürgert worden sind.


25 Riehener Zeitung, 28.10.1988.


26 Steiner/Wicker, Paradoxien, S. 155.


27 Gemeinderat Riehen (Hg.): Riehen. Geschichte eines Dorfes, Riehen 1972, S. 359; Ludwig Emil Iselin: Geschichte des Dorfes Riehen, Basel 1923, S. 295–301.


28 Riehener Zeitung, 1.11.1991.


29 Zahlen aus den Jahresberichten 2001–2012 der Bürgergemeinde Riehen.


30 Leitfaden Einbürgerung Kanton BS, S. 9.


31 www.riehen.ch/gemeinde-riehen/buerger-gemeinde, Zugriff: 12.5.2013.


32 Riehener Zeitung, 13.5.2011.


33 Riehener Zeitung, 18.4.1986. 


34 Riehener Zeitung, 26.2.1988.


35 Bericht zur Neuordnung des Verhältnisses Einwohnergemeinde/Bürgergemeinde Riehen per 1.1.2008, www.riehen.ch/sites/default/files/files/geschaeft/06-10.078_bericht_gr_neuordnung_einwohner-burgergemeinde.pdf, Zugriff: 25.7.2013.


36 Ähnliche Schwierigkeiten auf der Suche nach neuen Aufgaben haben viele Bürgergemeinden, so auch die Bürgergemeinde Basel, vgl. Leonhard Burckhardt: Neue Strategie für die Bürgergemeinde, in: Basler Stadtbuch 2012, Basel 2013, S. 59–61.


37 Riehener Zeitung, 8.7.1988.


38 Ebenda.


39 Riehener Zeitung, 6.4.1934.


40 Gerhard Kaufmann: Ein Relikt behauptet sich, www.riehener-jahrbuch.ch/de/archiv/2000er/2007/zrieche/ein-relikt-behauptet-sich.html, Zugriff: 14.7.2013.


41 Beide Fälle in: Riehener Zeitung, 2.5.1941. 


42 Riehener Zeitung, 6.2.1948.


43 Riehener Zeitung, 12.7.1946.


44 Riehener Zeitung, 23.7.1933.


45 Riehener Zeitung, 30.4.1982.


46 Ebenda.


47 Vgl. EKM, Einbürgerungslandschaft, S. 10–23.


48 BGE 129|217 und BGE 129|233, vgl. EKM: Einbürgerungslandschaft, S. 17.


49 EKM, Einbürgerung.